[공감신문] 지난 15일 원내 교섭단체 중 더불어민주당을 제외한 자유한국당, 국민의당, 바른정당 원내대표와 국회 헌법개정특별위원회 각당 간사들은 15일 이번 대통령선거 때 개헌안 국민 투표를 병행하기로 합의했다.

이 때문에 많은 논란이 발생했다. 대선주자들인 민주당 문재인 전 대표와 안철수 전 대표는 “개헌 국민투표는 국민의견이 반드시 반영돼야”한다고 지적하기도 했다.

아울러 공청회 등 국민 의견 수렴 절차도 거치지 않은 개헌 국민투표를 우려하는 목소리도 크다.

이처럼 개헌에 대한 관심이 급격히 증가하는 상황에서 공감포스팅팀은 지금까지 개헌이 어떻게 이뤄져 왔고 몇 번을 거쳐 현재에 이르게 됐는지 알아보기로 했다.

제1차 개헌, 발췌개헌 (拔萃改憲)

1952년 부산에서 이승만 전 대통령의 재선을 목적으로 추진된 제1차 개헌을 말한다. 1950년 5월 3일 국회의원 총선거 결과 야당이 승리해 이승만 대통령의 재선이 어려워졌다. 1951년 이승만 정부는 국회에 대통령 직선제 개헌안을 제출하지만 부결된다.

발췌 개헌 강제표결 / 출처=네이버

이에 이승만 정부는 국회를 해산시키고자 부산 일원에 계엄령을 선포하여 국회의원 정한주 등을 구속한다. 이후 국제적으로 비난받자 이승만 정부는 국회 해산을 보류한다.

상황이 이승만 전 대통령 생각과 다르게 전개되자 이 전 대통령 직선제 정부안과 내각 책임제 국회안을 발췌, 혼합해 발췌 개헌안을 만든다.

1952년 7월 4일 경찰과 군대가 국회의사당을 포위한 가운데 기립 방식으로 투표해 참석 국회의원 163명, 찬성 163명으로 '발췌 개헌안'이 통과된다. 이 같은 이 전 대통령의 방식은 찬성하지 않으면 죽이겠다는 것과 다름없었다.

계엄령을 선포한 후 대통령 직선제에 의해 이승만 전 대통령은 또 당선된다.

제2차 개헌, 사사 오입 개헌 (四捨五入改憲)

사사 오입 개헌이란 1954년 11월 국회에서 여당인 자유당이 사사 오입의 수학적 논리로 정족수 미달의 헌법 개정안을 불법 통과시킨 2차 개헌을 말한다.

사사오입 개헌안이 통과되자 민주당 의원 이철승이 단상에 뛰어올라 국회부의장 최순주의 멱살을 잡았다.

1954년 5월 국회의원 총선거에서 여당인 자유당이 국회의원 자리를 다수 차지한다. 이에 여당은 이승만 전 대통령의 영구 집권을 가능하게 하기 위해 초대 대통령에 대해 중임 제한을 두지 않는다는 내용의 헌법 개정안을 9월 국회에 제출한다.

당시 헌법 개정은 국회의원 3분의 2 찬성을 얻어야 가능했다. 재적 국회의원 203명 중 찬성 135명, 반대 60명, 기권 7명으로 헌법 개정에 필요한 3분의 2인 136표에서 1표가 부족해 부결됐다.

그러나 다음날 203명의 3분의 2는 수학적으로 사사 오입에 의해 135명이라고 해 가결을 선포한다. 이 개헌으로 인해 이승만 전 대통령은 3선 대통령에 당선된다.

제2차 개헌 주요내용

▲국민투표제 가미

▲순수한 대통령제로의 환원

▲경제제도의 자유경제체제로의 수정

▲대통령 궐위 시 부통령의 승계제도

▲초대 대통령에 한해 3선 제한 조항 철폐

사사오입개헌은 절차상으로도 정족수에 미달한 위헌적인 개헌이라는 것과 더불어 이 전 대통령의 종신집권을 보장한 개헌이라는 점에서 헌정사상 치욕적인 사건으로 꼽힌다.

제3차 개헌, 내각책임제 개헌 (內閣責任制改憲)

1960년 6월 15일에 실시된 제3차 개헌이다. 내각책임제(의원내각제)를 골자로 하고 있다. 형식상 개헌이지만 실질적으로는 제헌이라고 할 수 있을 만큼 광범한 개정이 이뤄졌다.

제3차 개헌 주요내용

▲법률유보조항을 삭제한 기본권 보장의 강화

▲복수정당제도의 보장

▲내각 책임제의 채택

▲헌법재판소의 설치

▲대법원장·대법관의 선거제도 채택

▲중앙선거위원회의 헌법기관화

▲경찰의 중립 규정

▲지방자치단체장의 선거제 채택

제3차 개헌안이 채택된 후 처음으로 민의원과 참의원의 선거가 실시 됐으며 내각책임제가 시행됐다.

내각책임제란 실질적인 행정권을 담당하는 내각이 의회 다수당의 신임에 따라 존속하는 의회중심주의의 권력융합형태다. '의원내각제'라고도 한다. 영국에서 발달됐다.

입법부와 행정부의 연대가 이루어지는 내각책임제는 다수당의 당수가 내각의 수반이 되며 내각이 의회에 대해 책임을 짐으로써 책임정치를 실현할 수 있다.

내각은 의회를 해산할 수 있고 의회는 내각을 불신임할 수 있다. 장점은 행정부에 민의반영이 잘 이루어지는 것이다. 단점은 군소정당이 난립과 정국 불안정 우려다.

제4차 개헌, 소급입법개헌 (遡及立法改憲)

소급입법개헌은 1960년에 발생한 3·15부정선거 관련자 및 부정축재자들을 소급해 처벌할 수 있도록 한 개헌이다. 1960년 11월 29일에 이뤄졌다.

소급입법 개헌투표 / 출처=한국민족문화대백과

이 개헌은 ▲3·15부정선거 관련자 및 반민주행위자의 공민권 제한과 부정축재자의 처벌에 관한 소급입법권의 부여 ▲특별재판부 및 특별검찰부의 설치를 규정 등을 골자로 하고 있다.

다음은 개헌이 이뤄지게 된 배경이다.

4·19혁명과 4·25교수데모로 이승만 전 대통령이 하야 했다. 이를 계기로 4월 24일 정국 수습하기 위해 외무장관에 임명된 허정이 내각 수반이 된 과도정부가 수립됐다.

과도정부는 3·15부정선거 관련자 처벌 발표와 동시에 관련자들을 붙잡아 구속한다. 7월 5일 오전 10시부터 재판이 진행 됐다.

재판은 ▲부정선거관리사건 ▲부정선거, ▲부정선거지령사건 ▲부정선거자금사건, ▲정치깡패사건 ▲발포명령사건 ▲장부통령 저격사건, ▲전성천(全聖天)선거법위반사건 등을 다뤘다.

3·15부정선거 관련자들은 구속, 사형 등을 선고 받았다. 그러나 당시 ‘정부통령선거법’이 6월 5일자로 폐지됨에 따라 법적 해석문제가 발생했다.

혼란을 겪던 중 허정 정부에서 재판은 당시 민주당정부로 넘어간다. 재판을 이관 받은 민주당정부는 사건을 일괄 처리해 최고 사형에서 최하 3년까지 형량을 낮춘다.

이에 국민들은 ‘특별법’ 제정을 희망했다. 그러나 정부와 국회에서 이 법 제정을 1심판결 후로 미루던 중 10월 8일 판결에서 발포책임자인 전 시경국장만 사형이 선고됐다. 나머지는 증거불충분 이유로 무죄 또는 무죄에 가까운 형을 선고받았다.

이 같은 판결에 격분한 4·19혁명 부상학생 50여 명은 국회의사당을 점거하고 ‘민주당정부’의 퇴진을 외쳤다.

이 와중에 개헌이 이뤄지고 12월 30일 ‘특별재판소 및 특별검찰부 조직법’이 통과돼 1961년 1월 15일 특별재판소와 특별검찰부가 설치됐다.

개헌을 통해 앞서 10·8판결로 석방된 자들을 재검거 하려 했으나 핵심 관련자들이 일본으로 도피하고 지방으로 숨는 등 모두 도망친 이후였다. 이처럼 상황이 악화되는 가운데 5·16군사 쿠데타가 일어났다.

1961년 5월 16일, 군사쿠테타를 일으킨 박정희 소장.

소급입법개헌은 5·16군사 쿠데타로 3·15부정선거 관련자 및 부정축재자들 처벌이라는 목적을 이루지 못했다.

제5차 개헌

1962년 11월 박정희 군사정권에서 민정이양을 위한 헌법개정안이 국가재건최고회의에서 의결된 후 12월 17일 국민투표에 의해 확정된 개헌이다.

이 개헌안은 헌법에 규정된 개정방법을 따르지 않고 비상조치법 개정방법에 따라 국민투표에 회부됐다. 전문(前文)을 비롯한 내용이 전면적으로 개정되었다는 점에서 실질적으로는 헌법의 제정에 속한다.

제5차 개헌 주요내용

▲대통령제 채택

▲소선거구제 채택

▲국회의 단원제와 정당국가화에 따른 국회활동 약화

▲법원에 위헌법률 심사권 부여

▲헌법 개정에 대한 국민투표제 채택

▲경제과학심의회의·국가안전보장회의 설치

제6차 개헌, 3선 개헌 (三選改憲)

당시 여당인 공화당이 박정희 전 대통령의 3선을 가능하게 하기 위해 1969년에 추진했던 개헌이다.

3선 개헌안을 변칙 통과시키고 국회 별관을 도망치듯 빠져나가는 의원들 / 출처=네이버

이 개헌안을 통과시키기 위해 정부와 여당은 갖은 방법을 동원, 신민당 의원 3명을 회유해 모두 122명의 개헌지지서명을 받아냈다.

이에 신민당은 변절자들의 의원직을 상실시키기 위해 9월 7일 당을 해산했다가 20일 복원시켰다. 신민당은 이 기간 동안 신민회란 명칭으로 국회 교섭단체에 등록했다.

당시 개헌을 ‘지지’하는 의원들은 개헌을 ‘저지’하는 신민회 의원들을 피해 일요일인 9월 14일 새벽 2시 몰래 국회의장의 사회로 찬성 122, 반대 0표로 2분 만에 개헌안을 변칙 통과시켰다.

비밀투표는 무효라는 야당의 주장과 학생들의 치열한 개헌반대시위에도 불구하고 개헌안은 10월 17일 국민투표에 부쳐졌고, 총유권자의 77.1% 참여에 65.1% 찬성을 얻어 가결됐다. 이 개헌으로 박정희는 71년 4월 제7대 대통령 선거에 공화당 후보로 다시 출마, 온갖 불법이 자행된 가운데 당선됨으로써 장기집권의 길에 들어섰다.

제6차 개헌 주요 내용

▲대통령의 3기연임 허용

▲야당의원의 집단사퇴로 인해 국회의원수가 법정최소인원 이하로 될 사태를 미리 막기 위한 소인원규정 삭제

▲대통령에 대한 탄핵소추 발의선을 의원 30인 이상에서 50인 이상으로 상향조정

▲국회의원의 각료 기타 직위 겸직 허용

제7차 개헌, 유신헌법 (維新憲法)

박정희 전 대통령은 1972년 10월 17일 “우리 민족의 지상과제인 조국의 평화적 통일을 뒷받침하기 위해 우리의 정치체제를 개혁한다”고 선언했다.

그리고 초헌법적인 국가긴급권을 발동해 국회를 해산하고 정치활동을 금지했다. 동시에 전국적인 비상계엄령을 선포한 뒤, 10일 이내에 헌법개정안을 작성해 국민투표로써 확정하도록 지시했다.

이에 따라 10월 27일 개헌안이 비상 국무회의에서 의결·공고 됐다. 11월 21일 국민투표에서 압도적 찬성으로 확정돼 대통령 취임일인 12월 27일에 공포·시행됐다. 당시 투표율은 91.9%였고 찬성은 91.5%였다.

국군의 날 행사 때 박정희 전 대통령 초상을 나타낸 카드섹션.

이 헌법은 형식적으로는 제7차 헌법 개정이나 실질적으로는 구헌법을 폐지하고 새 헌법을 제정한 것으로 평가받는다.

개정 당시 유신헌법의 기본적 성격은 ‘조국의 평화적 통일 지향, 민주주의 토착화, 실질적인 경제적 평등을 이룩하기 위한 자유경제질서확립, 자유와 평화수호의 재확인’이라 밝혔다.

그러나 유신헌법은 사실상 박정희 전 대통령의 장기집권을 위한 개헌이었다.

국민의 기본권 침해, 권력구조상 대통령 권한의 비대로 독재를 가능하게 했다. 대통령의 막강한 권력 강화로 독재의 박정희 전 대통령의 장기집권 발판을 마련한 개헌이었다.

제7차 개헌 주요내용

▲전문에 민족의 평화통일이념을 규정

▲법률유보조항을 두어 국민기본권의 대폭 축소

▲통일주체국민회의의 간선에 의한 국회의원 3분의 1 선출

▲긴급조치권 및 국회해산권 등 대통령에게 초헌법적 권한 부여

▲6년 대통령 임기 연장과 중임제한조항 철폐로 대통령 권력 강화

▲정당 국가적 경향 완화

▲국회 회기 단축과 권한 약화

▲사법적 헌법보장기관인 헌법재판소를 정치적 헌법보장기관인 헌법위원회로 변경

▲법관은 대통령이 임명

▲대통령 선거는 통일주체국민회의에서 실시

▲국민 투표제 채택

▲헌법개정절차를 이원화

제8차 개헌

제8차 개헌은 1980년 10월 27일 공포·발효됐다.

1979년 10.26사건으로 박정희 전 대통령이 사망한 후 새로운 헌법에 대한 열망으로 국회는 여·야 동수로 '헌법개정심의특별위원회', 행정부는 '헌법개정심의위원회'를 구성해 개헌작업을 진행했다.

그러나 전두환 전 대통령, 노태우 전 대통령을 중심으로 한 신군부가 '12.12사태'로 실세로 등장한다.

전두환 전 대통령

신군부는 1980년 5.17조치로 비상계엄을 전국으로 확대하고 국회 집회 봉쇄에 이어 5.18광주민주항쟁을 무력으로 진압한다.

전두환 전 대통령은 1980년 9월 1일 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출된 후 헌법개정작업을 진행해 앞서 밝힌 바와 같이 1980년 10월 27일 공포한다.

제8차 개헌안 주요내용

▲전문에서 4·19의거. 5·16혁명 이념계승 삭제. 3·1운동 정신 계승 및 제5공화국 출범 명기 

▲총강에서 전통문화 창달·재외국민 보호·국가의 정당보조금 지급 조항 신설

▲기본권의 개별유보조항 삭제, 연좌제 금지·환경권·행복추구권 신설

▲선거인단에 의한 대통령 간선제 및 7년간 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권 발동요건 강화

▲국회의원 비례대표제 채택, 임기 4년

▲대법원장에게 일반법관 임명권 부여, 대법원에 행정·조세·노동·군사 등의 전담부 설치 근거규정 마련

▲독과점 금지 및 중소기업 보호, 소비자 보호규정 신설

▲통일주체국민회의 폐지, 헌법개정 절차 일원화

▲부칙에서 과도입법기관으로 국가보위입법회의 규정

제9차 개헌, 직선제 개헌

대통령 직선제 개헌은 1987년 한국 민주화를 위한 반정부운동의 상징적 구심점 역할을 했다. 10·26사태 이후부터 1985년 2·12총선거를 거쳐 7월 1일 전두환 대통령이 노태우 신민당대표의 개헌론 채택 선언을 공식적으로 승인할 때까지, 그리고 9차 헌법 개정 과정이 완료될 때까지 직선제 개헌론은 정치적 대립과 갈등, 협상의 핵심 축으로 작동했다.

실질적으로 개헌협상은 당시 여당인 민정당과 야당인 민주당에 의해 주도됐다. 그 과정에서 국민의 의견수렴은 전혀 없었다.

노태우 전 대통령과 전두환 전 대통령 (왼쪽부터)

제9차 개헌은 여·야 정당을 비롯한 제도정치의 영역은 급속히 활성화시킨 반면 운동정치 영역은 위축됐다고 평가되고 있다.

제9차 개헌 주요내용

▲전문에서 대한민국 임시정부의 법통과 4·19 민주이념의 계승 및 조국의 민주개혁의 사명 명시

▲총강에서 국군의 정치적 중립, 자유민주적 기본 질서에 입각한 평화통일정책 수립 추진규정 신설

▲기본권에서 구속적부심청구권 전면보장, 범죄피해자에 대한 국가구조제 신설, 형사피의자의 권리 확대, 허가·검열의 금지에 의한 표현의 자유 확대

▲국정감사권 부활, 국회 회기제한규정 삭제

▲대통령 직선제 및 5년 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권 폐지

▲대법관, 국회 동의를 얻어 대통령이 임명

▲헌법재판소 신설, 위헌법률 심판·탄핵심판·국가기관간 권한쟁의 심판·헌법소원 관장

앞으로 개헌이 이뤄진다면 이번은 10차 개헌이 된다. 개헌에 대한 필요성은 국회 전체가 공감하고 있다. 그러나 그 시기에 대한 차이가 존재한다.

자유한국당, 국민의당, 바른정당과 더불어민주당 일부 의원들은 5월 9일 예정 된 19대 대통령 선거와 함께 개헌 국민투표를 실시해야 한다고 주장한다.

그러나 국민 의견 수렴을 충분히 거치지 않은 상황에서 개헌은 그 의미가 없다는 의견도 존재한다.

일반 적으로 헌법을 ‘국가 통치조직과 통치작용의 기본원리 및 국민의 기본권을 보장하는 근본 규범’으로 본다.

‘국민의 기본권’이 담길 헌법에 국민의 의견이 담기지 않는다면 무슨 의미가 있겠는가.

개헌은 역사에 담길 것이고 평가 될 것이다. 논란이 발생되지 않도록 충분한 논의와 협의를 거쳐 이뤄져야 할 것이다.

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